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Wer einen geduldeten Schwarzbau besitzt, sollte nichts daran verändern - sonst kann er alles verlieren

OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20.04.2006 - 8 A 10119/06

Niemand kennt die Zahl der Schwarzbauten in Deutschland genau, es dürften allerdings viele Tausend sein. Manchmal gewähren absichtlich oder auch versehentlich Behörden solchen illegal errichteten Objekten, wenn sie schon über lange Zeit bestehen, einen Vertrauensschutz, drücken also beide Augen zu. Aber wehe, wenn die Behörden dem ungehorsamen Bürger am „Zeuge flicken können“ und auch welchen Gründen auch immer, es plötzlich wollen – oft ist es nur der neue Besen zur falschen Zeit: Dann ist, was Jahrzehnte niemanden kümmerte, zu einem großen, den Rechtsbürger bewegenden Rechtsfall geworden.

Der Fall:

Seit beinahe 40 Jahren hatte es sich eine pfälzische Familie in einem Wochenendhaus mit Freisitz gemütlich eingerichtet. Zwar gab es keine behördliche Genehmigung dafür, aber nach so langer Zeit dachten Häuslefreunde nicht (mehr) daran, dass die Behörde gegen rechtwidrigen errichteten Bau noch rechtlich vorgehen weden. Das änderte sich, als die Betroffenen ihr Objekt „verschönerten“. Sie deckten das Häuschen mit Spanplatten und Dachpappe neu ein und schlossen ihn durch Glas- und Kunststoffelemente nach außen ab. Die zuständige Aufsichtsbehörde bekam davon Wind und verfügte den Komplettabriss. Die bisher gewährte „Amnestie“, der Vertrauensschutz entfalle wegen der Umbauten.

Das Urteil:

Die Familie verlor tatsächlich ihren lieb gewonnenen Wochenendsitz. Durch den „keineswegs geringfügigen“ Umbau seien Erscheinungsbild und Funktion des Gesamtbaus nachhaltig verändert worden. Es sei also gleichsam ein „neuer“ Schwarzbau entstanden, gegen den die Behörde zu Recht vorgehen konnte, meinten die Richter. Der bisher geltende Vertrauensschutz sei damit entfallen.

Mehr.

Das ganze Urteil:

Wegfall des Vertrauensschutzes für unter „Pirmasenser Amnestie“ fallende bauliche Anlage bei Bestandsänderung

RhPfBauO § 81 S. 1

Sind bei baulichen Anlagen, die der so genannten „Pirmasenser Amnestie“ unterfallen, später bestandsändernde oder funktionsverbessernde Arbeiten vorgenommen worden, so lässt dies den Vertrauensschutz für den ursprünglich geduldeten Baubestand grundsätzlich entfallen.

OVG   Koblenz , Urteil vom 20. 4. 2006 - 8 A  10119 / 06  - NJOZ 2006, 1882

Zum Sachverhalt:

Die Bet. streiten über eine Beseitigungsverfügung betreffend einen Freisitz am Wochenendhaus der Kl. Die Kl. ist Eigentümerin des vor 1967 ohne nachweisbare Genehmigung mit einem Wochenendhaus nebst überdachtem Freisitz bebauten Grundstücks Gemarkung L. Der Freisitz bestand ursprünglich aus einem mit Plexiglas bedachten, von einer ca. 1 m hohem Holzbrüstung umgebenen Metallgerüst. Am 16. 5. 2003 stellte der Bekl. fest, dass der Freisitz unter Erhaltung des Metallgerüsts und der Holzbrüstung mit Spanplatten und Dachpappe neu eingedeckt sowie durch bodentiefe Glas-/Kunststoffelemente nebst verglaster Eingangstür geschlossen worden war. Am 12. 8. 2003 verfügte der Bekl. unter Ablehnung eines von der Kl. für das Wochenendhaus gestellten Bauantrags dessen Beseitigung einschließlich des Freisitzes und eines ebenfalls auf dem Grundstück vorgefundenen Toilettenhauses. Es handele sich insgesamt um ungenehmigte, nicht privilegierte Außenbereichsbebauung, die öffentliche Belange beeinträchtige. Die Schließung des Freisitzes stelle im Blick auf das der so genannten „Pirmasenser Amnestie“ unterfallende Wochenendhaus eine amnestieschädliche Änderung dar, die das Verlangen nach dessen vollständiger Beseitigung rechtfertige.

Nachdem der Bekl. am 24. 11. 2003 die Beseitigungsverfügung hinsichtlich des Wochenendhauses aufgehoben hatte, wies der Kreisrechtsausschuss den Widerspruch der Kl. gegen die Beseitigungsverfügung im Übrigen zurück.

Das VG hat die restliche Beseitigungsverfügung auf die Klage der Kl. hin aufgehoben, soweit damit die Beseitigung der Freisitzüberdachung verlangt wird. Hinsichtlich der Überdachung selbst seien nur amnestieunschädliche Erhaltungsarbeiten vorgenommen worden; die amnestieschädliche Schließung des Freisitzes rechtfertige aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht dessen vollständige Beseitigung. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Das hiergegen eingelegte Rechtsmittel der Kl. blieb ohne Erfolg (s. Senat, Beschl. v. 2. 3. 2006 - 8 A 10031/06).

Mit seiner vom Senat zugelassenen Berufung erstrebt der Bekl. die Wiederherstellung der Beseitigungsverfügung auch hinsichtlich der Freisitzüberdachung. Die Schließung des Freisitzes sei ein mehr als geringfügiger Eingriff in dessen amnestierte Bausubstanz, so dass dieser nach der Rspr. des erkennenden Senats und des BVerfG ungeachtet einer leichten Rückbaubarkeit der Wandteile insgesamt zu beseitigen sei.

Die Berufung hatte Erfolg.

Aus den Gründen:

Das VG hätte die Klage auch hinsichtlich der Freisitzüberdachung abweisen müssen. Denn die diesbezügliche Beseitigungsverfügung des Bekl. erweist sich als rechtmäßig und verletzt die Kl. nicht in ihren Rechten.

Nach § 81 S. 1 RhPfBauO kann die Bauaufsichtsbehörde die Beseitigung baulicher Anlagen anordnen, wenn sie im Zeitpunkt des Erlasses der Beseitigungsverfügung gegen baurechtliche oder sonstige öffentlich rechtliche Vorschriften verstoßen und keinen Bestandsschutz genießen. Dies ist hinsichtlich der Freisitzüberdachung der Fall.

Bei ihr handelt es sich - ebenso wie bei dem zugehörigen Wochenendhaus - um ein im Außenbereich der Gemarkung L. gelegenes, nicht privilegiertes Bauvorhaben, das i.S. von § 35 II BauGB öffentliche Belange (natürliche Eigenart der Landschaft sowie Verfestigung und Erweiterung einer Splittersiedlung; s. § 35 III 1 Nrn. 5 und 7 BauGB) beeinträchtigt und daher bauplanungsrechtlich unzulässig ist. Soweit die Kl. in der Berufungserwiderung behauptet, ihr Grundstück liege mittlerweile im unbeplanten Innenbereich, kann zur Vermeidung unnötiger Wiederholungen auf die Ausführungen in dem zwischen denselben Bet. ergangenen Senatsbeschluss vom 2. 3. 2006 (- 8 A 10031/06) Bezug genommen werden. Die Auffassung der Kl., das Haus nebst angebautem Freisitz genieße Bestandsschutz, weil es nach der im Zeitpunkt seiner Errichtung geltenden Vorschrift des § 63 AufbauG zulässig gewesen sei, teilt der Senat nicht. Auch insoweit wird auf die Ausführungen im zitierten Beschluss verwiesen.

Auch die Ermessensausübung des Bekl. bei Erlass der Beseitigungsverfügung hält rechtlicher Überprüfung stand.

Der Einwand der Kl., die im Widerspruchsverfahren erfolgte, auf das Wochenendhaus beschränkte Teilaufhebung der Beseitigungsverfügung habe der auf die Gesamtregelung bezogenen Ermessensausübung die Grundlage entzogen, greift nicht durch. Gegenstand der Anfechtungsklage ist gem. § 79 I Nr. 1 VwGO der Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Im Widerspruchsbescheid hat aber der Kreisrechtsausschuss des Bekl. unter Ausübung eigenen Ermessens über die Restverfügung hinsichtlich des Freisitzes und des Toilettenhäuschens entschieden.

Die Auffassung des Kreisrechtsausschusses, an der Beseitigung des gesamten, formell und materiell illegalen Freisitzes bestehe ein öffentliches Interesse, ist im Rahmen der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfung der Ermessensausübung (§ 114 S. 1 VwGO) nicht zu beanstanden.

Nach st. Rspr. des erkennenden Gerichts (s. z.B. AS 15, 324 [325]) handelt die Bauaufsichtsbehörde angesichts ihres gesetzlichen Auftrags zur Gewährleistung rechtmäßiger Zustände gem. § 59 I 1 RhPfBauO grundsätzlich nicht ermessensfehlerhaft, wenn sie die Beseitigung einer formell und materiell baurechtswidrigen Anlage verlangt. Weitergehende Ermessenserwägungen sind allerdings dann anzustellen, wenn besondere Umstände des Einzelfalles geeignet sind, das prinzipiell anzunehmende öffentliche Interesse an der Beseitigung rechtswidriger Bauten zu mindern. Solche besonderen Umstände können vorliegen, wenn es um die Beseitigung von Schwarzbauten geht, die dem Geltungsbereich der so genannten Pirmasenser Amnestie unterfallen (s. dazu Senat, Urt. v. 8. 9. 1989 - 8 A 93/88). Diese behördliche Duldungserklärung, die sich auf vor dem 1. 7. 1967 im Gebiet des ehemaligen Landkreises Pirmasens illegal errichtete Außenbereichsbauten bezieht, steht einem Beseitigungsverlangen hinsichtlich amnestierter Bausubstanz allerdings nicht generell entgegen. Sie erfordert im Rahmen einer diesbezüglichen Ermessensausübung aber eine Auseinandersetzung mit dem durch sie geschaffenen Vertrauenstatbestand und eine Prüfung, ob das öffentliche Interesse an der Herstellung baurechtmäßiger Zustände gegenüber den privaten Belangen, insbesondere dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes, überwiegt (Senat, Urt. v. 8. 9. 1989 - 8 A 93/88). Diese erhöhten Anforderungen an die Ermessensbetätigung gelten allerdings dann nicht, wenn der durch die Duldungserklärung geschaffene Vertrauensschutz durch so genannte amnestieschädliche Änderungen der baulichen Anlage entfallen ist. Amnestieschädlich sind Änderungen, die über die bloße Substanzerhaltung hinaus die amnestierten Bauten erweitern oder sonst in ihrem Äußeren oder in ihrem Bauzustand verändern oder verbessern oder die Funktionsfähigkeit erhöhen (Senat, Urt. v. 8. 9. 1989 - 8 A 93/88; Urt. v. 29. 11. 2000 - 8 A 11403/96). Derartige Änderungen gehen über die Erhaltung des geduldeten Altbestandes hinaus. Sie verschärfen vielmehr die Beeinträchtigung des Außenbereichs und stellen damit die Grundlage für die seinerzeit ausgesprochene Duldung in Frage. Solche Änderungen lassen deshalb grundsätzlich den Vertrauensschutz für die gesamte bauliche Anlage entfallen und rechtfertigen ihre bauaufsichtliche Behandlung als „reguläre“ Schwarzbauten (s. z.B. Urt. v. 29. 11. 2000 - 8 A 11403/96, zur Beseitigung eines möglicherweise amnestierten Freisitzes wegen nachträglichen Einbaus eines Kamins). Allenfalls dann, wenn eine Funktionsverbesserung auf einer geringfügigen, leicht rückgängig zum machenden baulichen Veränderung beruht, kann sich das öffentliche Interesse an der Beseitigung illegaler Bauten aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf die Rückgängigmachung der funktionsverbessernden Maßnahme beschränken (s. BVerfG, NVwZ 2005, 203 und Senat, Beschl. v. 13. 7. 2005 - 8 A 10757/05).

Nach Maßgabe dieser Grundsätze kann sich die Kl. nach Umbau des ehemaligen Freisitzes in einen Wintergarten nicht mehr auf einen durch die Pirmasenser Amnestie vermittelten Vertrauensschutz hinsichtlich des Freisitzes berufen, so dass der Bekl. dessen vollständige Beseitigung ohne weitere Ermessenserwägungen und ohne Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verlangen konnte.

Dem Einwand der Kl., der Umbau des Freisitzes stelle schon keine nachträgliche Änderung dar, weil dieser bereits vor Erlass der Amnestie mittels holzgerahmter, eingestellter und befestigter Plexiglasfenster saisonal vor den Unbilden der Witterung geschützt worden sei, braucht der Senat nicht weiter nachzugehen. Denn aus den von den Bet. vorgelegten Lichtbildern ergibt sich zweifelsfrei, dass die vollständige Schließung des Freisitzes durch bodentiefe, isolierverglaste Glas-/Kunststoffelemente, deren Fensterteile mit Griffen zum Öffnen versehen sind, sowie mit einer vollständig umbauten Glastür nichts mit einem zum jederzeitigen Aus- und Einbau bestimmten Witterungsschutz gemein hat. Vielmehr belegen Art und Umfang der Baumaßnahme, dass die Zweckbestimmung des Freisitzes als Möglichkeit eines regengeschützten Sitzens „im Freien“ dauerhaft zu Gunsten einer Nutzung als Wintergarten aufgegeben worden ist.

Eine derartige Änderung ist auch keineswegs geringfügig, sondern verändert sowohl das äußere Erscheinungsbild als auch die Funktion der amnestierten Bausubstanz nachhaltig. Mag dieser erhebliche Eingriff in die Bausubstanz des Freisitzes auch - wie der Bekl. durch Teilaufhebung der strittigen Verfügung anerkannt hat - aus Gründen der Verhältnismäßigkeit einer Beseitigung des im Übrigen unveränderten Wochenendhauses entgegenstehen, so gilt dies entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht für den Freisitz selbst. Denn auch unter Berücksichtigung der vorzitierten Rspr. des BVerfG lässt sich der Pirmasenser Amnestie lediglich entnehmen, dass in der Regel ein öffentliches Interesse an der Beseitigung vor dem 1. 7. 1967 entstandener illegaler Außenbereichsbauten fehlt. Wird - wie vorliegend - in deren Bestand mehr als nur geringfügig, d.h. mit nachhaltigen Auswirkungen auf ihre optische und funktionale Identität eingegriffen, so entsteht letztlich ein „neuer“ Schwarzbau. Dieser ist hinsichtlich des öffentlichen Beseitigungsinteresses nicht anders zu bewerten wie ein solcher, der autonom, d.h. ohne Rückgriff auf amnestierte Bausubstanz entstanden ist. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob und gegebenenfalls wie die identitätsändernden Maßnahmen rückgängig gemacht werden können.

Ungeachtet dessen ist der vorliegend erfolgte Umbau des Freisitzes entgegen der Auffassung der Kl. auch nicht i.S. des von ihr in Anspruch genommenen, oben zitierten Beschlusses des BVerfG „leicht“ rückgängig zu machen. Die in diesem Beschluss verwendete Formulierung muss vor dem Hintergrund des der seinerzeitigen Verfassungsbeschwerde zu Grunde liegenden Sachverhalts gesehen werden. Hier hatten sich die Eigentümer darauf beschränkt, an drei das Terrassendach tragenden Holzstützen eine Vorrichtung anzubringen, „die es erlaubt, zwischen die Holzpfosten mobile Kunststofffenster einzuhängen“. Von einem derartigen, durch bloßes Aushängen zu beseitigenden mobilen Wetterschutz unterscheidet sich der von der Kl. veranlasste Umbau des Freisitzes zu einem Wintergarten wesentlich. Auf den von ihr selbst eingereichten Lichtbildern ist nämlich klar ersichtlich, dass er sich nicht auf ein bloßes Einstellen oder Einhängen von Fenstern beschränkt hat. Vielmehr sind die Glas-/Kunststoffelemente und die Eingangstür des Wintergartens durch mit dem Dach des Freisitzes verschäumte Platten passgenau und mittels Silikonisolierung auch winddicht eingefügt worden, sodass ein vollständig verschlossener Raum entstanden ist. Die Bauteile sind durch Verschäumen und Verschrauben auch fest und dauerhaft mit der Freisitzüberdachung bzw. deren Stützen verbunden, können also nicht ohne weiteres abgenommen oder ausgehängt werden (s. dazu auch Senat, Beschl. v. 13. 7. 2005 - 8 A 10757/05). Dass sie möglicherweise ohne nennenswerten Substanzverlust des verwendeten Materials ausgebaut werden können, bedeutet indessen nicht, dass der Umbau i.S. der verfassungsgerichtlichen Entscheidung „leicht“ rückgängig zu machen ist.

Schließlich ist die auf den Wintergarten beschränkte Beseitigungsverfügung auch nicht deshalb ermessensfehlerhaft, weil sie wegen Fortbestand des Wochenendhauses den rechtswidrigen Zustand auf dem Grundstück der Kl. nicht vollständig beseitigt. Auch nach dem von der Kl. in der mündlichen Verhandlung angeführten Urteil des  OVG  Münster vom 22. 8. 2005 (NJOZ 2005, 5183 = BauR 2006, 90) ist eine auf den Anbau an ein illegales Bauvorhaben beschränkte Beseitigungsverfügung dann ermessensfehlerfrei möglich, wenn hinsichtlich des eigentlichen Bauvorhabens eine aktive Duldung erfolgt. So liegt der Fall hier hinsichtlich des Wochenendhauses der Kl. Der Bekl. hat durch Aufhebung des hierauf bezogenen Teils der Beseitigungsverfügung hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass er aus Gründen der Verhältnismäßigkeit den Umbau des amnestierten Freisitzes zum Wintergarten nicht für ausreichend hält, den durch die Pirmasenser Amnestie vermittelten Vertrauensschutz für das gesamte Wochenendhaus entfallen zu lassen.

Die Existenz unter Geltung des Aufbaugesetzes genehmigter Außenbereichsbauten in der Gemarkung L. führt ebenso wenig wie die Erweiterungsgenehmigung für das bereits 1951 genehmigte Wohnhaus P auf Ermessensfehler der Beseitigungsverfügung für den Wintergarten. Nach der Rspr. des erkennenden Gerichts (s. etwa Urt. v. 2. 12. 1999 - 1 A 10091/99) muss die Bauaufsichtsbehörde beim Einschreiten gegen ein illegales Außenbereichsvorhaben zur Vermeidung von Willkür jedenfalls dann ein planvolles Eingriffs-, Heilungs- und Sanierungskonzept befolgen, wenn im Gemarkungsbereich, in dem das beanstandete Vorhaben liegt, bezüglich der Baurechtmäßigkeit vorhandener Bauten und Anlagen insgesamt eine problematische Situation besteht. Im Übrigen ist die Bauaufsichtsbehörde nicht verpflichtet, ihren gesamten Zuständigkeitsbereich im Hinblick auf illegale Bauten regelmäßig zu kontrollieren. Lediglich wenn sie in einer Vielzahl von Fällen gegen ihr bekannte illegale Vorhaben nicht vorgeht und sich - abweichend von dieser Verwaltungspraxis - ein Einzelvorhaben herausgreift, kommt ein Verstoß gegen Art. 3 I GG in Betracht (s. Senat, Urt. v. 18. 1. 1995 - 8 A 10295/94). Dass nach Maßgabe dieser Grundsätze der Erlass der strittigen Beseitigungsverfügung willkürlich gewesen sein könnte, hat die Kl. nicht dargelegt. Dem Senat ist aus zahlreichen Verfahren der letzten Jahrzehnte bekannt, dass der Bekl. gegen amnestieschädlich veränderte Schwarzbauten im Falle ihres Bekanntwerdens einschreitet. Die angeblich in neuerer Zeit erteilte Erweiterungsgenehmigung für das (genehmigte) Wohnhaus P belegt keine gegenteilige Verwaltungspraxis des Bekl. Dass in der Gemarkung L. unter Geltung des Aufbaugesetzes genehmigte und damit bestandsgeschützte Wochenendhäuser im Außenbereich existieren, nötigt den Bekl. allein nicht zur Erstellung eines Sanierungskonzeptes. Denn der Jahrzehnte alte Bestandsschutz dieser Häuser verbietet ohnehin ein bauaufsichtliches Einschreiten. Dass in dem ihr Grundstück umgebenden Gemarkungsbereich hingegen mehrere amnestieschädlich veränderte oder sonstige Schwarzbauten existieren, gegen die der Bekl. nicht einschreitet, lässt sich dem Vorbringen der Kl. nicht entnehmen.

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Stand: 18.03.11